本书以对党内法规的概念行法学意义上的界定为篇，以对中国共产党建党以来所颁布的党内法规的史料梳理为基础，相继探讨了党内法规关系以及建立党内法规关系在研究党内法规中的意义，并在此基础上，按照法学研究的路建构了党内法规体系。在党内法规体系的研究中，着重探讨了党内法规体系的三级结构，即以党章为核心的根本法规，以准则、条例和规则为纽带的基本法规，以规定、办法和细则为基础的具体法规。在对党内法规的运行机制和功能目标的研究中，主要考察了党内法规的运行机制，即党内法规的立法和实施，以及党内法规的功能目标，即党内法规是规范党内主体行为和党内关系的前提，是发展和巩固党内民主的保障，是建立反腐倡廉制度的主要支柱。 此外，本书还探讨了党内法规与国家法律之间的关系。由于中国共产党在中国社会的特殊地位，中国共产党所颁布的党内法规是探索中国特色法治化道路的一个重要举措。这也是本书的研究重和落脚。随着中国社会现代化发展的不断深，法治是一个必然的选择。通过党内法规的不断规范和完善，在中国共产党党内逐渐实现依法治党，并以此为基础，通过依法治党来推动依法治国的实现。【推荐语】 本书以对中国共产党建党以来所颁布的党内法规的史料梳理为基础，相继探讨了党内法规关系以及建立党内法规关系在研究党内法规中的意义，并在此基础上，按照法学研究的路建构了党内法规体系。
代序 关于党建科学化核心领域与关键问题的思考
桑玉成
党建科学化以及提高党建科学化水平的问题，是党的十七届四中全会进一步研究和部署以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程这一重要背景下形成和提出的。党的十八大以及十八届三中全会对党建科学化问题又作出了重大的部署。这个重要命题的提出，为加强和改进新形势下党的建设提出了总体要求，也是推进党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设“五位一体”总体布局的总方针。
党的建设科学化问题涉及党的建设的价值、目标、制度、体制、机制、程序以及科学性与艺术性、历史传统与创新需求、领导体制与基层建构、政党管理与社会认同等多个方面，需要进行专门的系统研究。但是，与许许多多的党建问题研究不同，本书不谈党建科学化的意义，也不是那种系统全面的宏大叙事，而是聚焦两个问题：一是党内的法规建设，一是高校党政领导体制问题。希望通过这样的聚焦，能够对党建科学化的相关问题提出一些具体的思考，甚至引导人们去关注党建科学化的核心领域与关键问题。
随着党情、国情、世情的变化，我党面临长期执政、改革开放、市场经济以及外部环境的严峻考验，在这样的背景下，如何提高党的建设的有效性，并通过这种有效性来提高党执政治国的水平，以不断巩固党的执政基础和执政地位，是我党今后一段时期所面临的重大课题和挑战。而提高党的建设的科学化水平，是党应对这一挑战的根本途径。就是说，唯有推进并提高党的建设的科学化水平，才能破解党的建设所面临的挑战乃至难题和困境。
如何提高党的建设的科学化水平，其首要的问题就是界定所谓科学化的要义，并基于科学化的本质，在“党的建设”这样一个宏大体系中，找准科学化的核心领域和关键。
党的建设问题，既是一个理论问题，又是一个制度设计及其操作层面的问题。将党建作为一个社会科学研究的领域来看，我们认为，所谓科学化应有四个方面的要义：
一是“求真”。要探寻并遵循党的建设和党的发展的客观规律，因为规律性是科学化的本质。党的建设规律包括了提升党的执政能力的规律、保持党的先进性的规律等。这些规律是否能够在党的一系列原则、制度、程序和方法方面发挥作用，是体现党的建设科学化的重要标准。共产党人是不回避规律、遵循规律的模范，在党的发展史上，也有过忽视规律、破坏规律的深刻教训。
二是“逻辑性”。所谓科学化的问题，一定是符合思想逻辑、思维逻辑以及行动逻辑的问题。譬如说，根据事物发展的逻辑，所谓科学化的事物，一定具有持续性、重复性的特征，存在着客观的因果逻辑关系，并且可以用同样的事实和逻辑推演出可以预期的结果。
三是“推验性”。符合科学原则的事物表明，建立在对已有理论和经验总结的基础上，能够预测和检验问题。既能够对已经发生的事实进行评估检验，又能够对未来的走向和发展作出预期。
四是“规范性”。科学化的特征还表明，人们可以运用一定的规范和程式来解释和解决问题。
根据上述关于科学化的一般分析，我们认为，所谓党建科学化的核心领域和关键问题，涉及党的建设的价值与目标、组织与设计、政党内部管理、政党形象塑造与社会认同等多个方面，是一个需要进行系统研究和顶层设计的重大课题。
具体言之，提出党的建设科学化水平的问题，需要我们通过党建科学化的理论构建，指导科学化的组织与制度设计，推动科学化的政党内部管理，以达成党建科学化的根本宗旨，即不断维系并提升共产党作为执政党的高度及社会认同程度。为此，我们认为，只有抓住以下这些核心领域和关键问题，才能把握党的建设科学化的真谛与要义，不断推进党的建设和党的发展。
第一，党的建设科学化首先需要我们提出一套具有中国特色的、符合中国共产党发展规律和执政规律的党建科学化理论。中国共产党的理论基础是马克思列宁主义。但是必须注意到，马克思主义的政党学说和政党理论主要是关于无产阶级革命党的理论。我们多少年来一直在加强马克思主义的理论工程建设，致力于推进和发展马克思主义的中国化、时代化、大众化进程。但是我们往往忽略了马克思主义的一个最为核心性和关键性的问题，即马克思主义的立场和观点问题。一个毋庸置疑的理论前提是：马克思恩格斯反复表明，他们的学说是无产阶级革命和解放条件的学说。因此，根据党建科学化的要求，我们要研究马克思主义关于无产阶级政党的一些基础性理论，研究这些理论在我党成为执政党之后的形态和发展问题；需要我们研究党在执政时期的党建规律及其表现形式以及这些规律发生作用的机制和途径；研究政治统治的一般规律以及党的执政规律，特别是一党执政的规律；研究党与国家、党与政府、党与社会、执政党与其他政党、党与人民的关系等。在这些基本问题上进行执政党的理论建构，是党建科学化的必然要求。
第二，党的建设科学化需要我们提出一套政党结构及其相关的政治结构的组织和制度安排，提炼这种组织与制度的设计原理和设计规律，为党执政治国提供一般组织与制度安排的科学原理和技术方法。在我党成为执政党之后，长期以来我们没有能够认真地从政治科学的角度来研究组织与制度的设计与安排问题。邓小平同志在1980年基于对“文化大革命”经验和教训的总结，揭示了党和国家领导制度方面存在的一些弊端，并相应地提出了党和国家的领导制度改革问题，特别是提出了制度对于一个党以及一个国家来说是具有长期性、稳定性和根本性问题的著名思想。邓小平的分析和主张今天看来依然具有十分重要的意义。从党建科学化的角度出发，我们要研究政党与政府的组织、组织结构原理以及制度设计的基本理论；要研究执政党的内部结构与外部结构及其相关性问题；要从宏观的和微观的视角研究执政党与政府的结构与功能问题；更需要研究执政党的领导体制及运行结构问题。仅就非常具有现实性的问题来说，在我国目前的情况下，在每一个组织体系中都存在一个党的结构与行政结构并存的“二元领导体制结构”问题。但是我们不就宏观的视角而仅在微观层面上，一个组织或一个组织的层次上，党的组织与行政组织究竟应该有什么样的功能划分，迄今为止并没有搞清楚。另一方面，按照有关法律规定和组织原理，党的组织体系实行委员会制度，而行政体系实行首长负责制。而这样的两种体制结构又往往融合在一起，从而又使得两种不同的体制原理实际上都不能发挥其应有的作用。由此可见，从科学化的要求出发，对党的组织和行政组织进行必要的功能划分以及必要的组织设计和制度设计，是党建科学化水平的一个重要标志，因而也是党建科学化的必然要求。
第三，党建科学化有必要提出“政党管理”的概念，从组织学和相关学科的视角，设计一套政党内部管理的价值、原则、制度、程序、办法等，以期提高政党管理的有效性。内部管理是外部管理的前提和基础。任何一个组织的存在，其本质上都不是为了组织自身。党作为一个特殊的政治组织，其存在的依据和宗旨正是为了执政治国。但为了有效实现执政治国这个对外的管理功能，其必须首先解决内部管理的问题。改革开放以来，我党带领人民实现了经济体制的转型，获得了经济发展的良好执政业绩，但是同时，我党内部管理的问题也日益凸显。这就有必要审视我党长期以来的政党运作和管理的“运动式”的“习惯动作”，按照科学化的要求，提出政党内部管理的规范化和制度化取向，以期破解多年来政党管理的有效性问题。
第四，党建科学化还有必要提出一套政党形象塑造的理念、战略和策略，探寻提升执政党形象构建的价值基础和方法论路径，并以此来奠定并不断提升执政党的社会认同基础。社会认同是一个政党特别是执政党生存、发展的根脉之所在，社会认同时常表现为社会对政党形象的评价和社会接纳。应该说，社会认同是党建科学化的出发点和立足点，是党得以有效执政治国的基础和前提，也是党建科学化所要达到的根本目的。在某种意义上说，用什么东西可以衡量我党的建设和发展，特别是衡量我党的建设科学化的程度？一个非常重要的标尺，就是党是否得到社会的广泛认同和接纳，即是否获得了广大人民群众发自肺腑的支持和赞同。有了这种广泛的支持和赞同，党执政治国的效率就高，执政治国的成本就相应降低。这种广泛的社会认同取决于党的制度和政策，取决于党执政治国的有效业绩，同时也取决于党的形象塑造和形象展示。
上述这些核心领域和关键问题，构成了一个完整的党建科学化体系，既是一个基于系统思考和顶层设计而提出的党建科学化的理论和思想，又是一个具有实践指导意义的行动战略和行动方案。
近年来，我党提出了民主执政、科学执政、依法执政的重要政治原则，可以认为，党建科学化问题的提出，是党坚持科学执政的一个重要部署。鉴于我们国家这样一个特殊的党政结构，要推进科学执政的实际进程，首先需要切实地提高党的建设的科学化水平，使科学化真正成为我们党自身建设以及执政治国的首要的同时也是基本的准则和依据。
本书是国家社会科学基金的一个重点研究项目的成果，旨在研究当前社会经济条件下如何提高党的执政绩效、实现党的建设的科学化问题。这是一个特定的国家、特定的中国共产党所面临的重大问题。
政党是近代资本主义社会商品经济、议会斗争和自由民主思想发展的产物。二战后，政党几乎成为世界各国普遍存在的现象，可以说当今世界各国政治的一个普遍性的特征就是“党治”，尽管其从形式到内容都有所不同，但是几乎都存在着“党”的问题。到20世纪80年代末，世界各国大大小小的政党已达4000多个。随着世界范围内政党的兴起，对于政党的研究也得到了相应的发展。苏、美、法等发达国家对于政党的研究一般多研究现代政党的功能和作用、政党竞选、政党与社会民众的关系、政党的社会动员、政党管理以及政党法、政党分赃制、政党经费等，在这当中所形成的政党学说，成为政治学的一个重要分支。
与当今西方发达国家大多数执政党不一样，中国共产党是从革命起家、获得政权并长期执政的。因此更有了需要研究的“特殊性”问题。自上世纪80年代以来，每五年一届的中央委员会都有一次全会专门研究党的建设。十二届二中全会通过《中共中央关于整党的决定》，十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，十五届六中全会通过《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》等，对于推进党的建设新的伟大工程，都具有十分重大的意义。但是同时，之所以每一届的党中央都要提出关于党的建设问题，这也从另一个侧面表明，我党的建设中确实还有许多值得深入研究和解决的新的重大课题。
如前所述，本书的写作没有追求宏大叙事，也没有做到系统全面的论述。本书只关注两个问题，一是关于党内法规建设，一是关于高校党政领导体制的演变。问题相对集中，但同时也反映了党的建设特别是党建科学化进程中的一些普遍性问题。上述两个问题分别冠于我们关于党建科学化研究成果的“上篇”和“下篇”。我们希望通过这样的研究，为党建科学化的实际进程提出一些理论的思考和实践的参考。
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